Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията

В изпълнение на своите функции за координиране на ангажиментите на Р България като член на Съвета на Европа в областта на медиите и комуникациите ДАИТС представя на своя сайт най-важните изводи от обобщаващия доклад на Групата от експерти за развитие на човешките  права (DH-DEV), както и пълния текст на докладите относно речта на омразата и носенето на религиозни символи на обществени места, изготвени от същата група.

Настоящата публикация е принос към дискусията за подготовка на Бяла книга на междукултурния диалог на Съвета на Европа, която предстои да бъде издадена до края на годината, както и към инициативите, които ще се проведат през 2008 г., обявена за година на междукултурния диалог в рамките на Европейския съюз.

Резюме на доклада на Групата от експерти за развитие на човешките  права (DH-DEV)

Европейските общества са мултикултурни. Разнообразието не трябва да се схваща като заплаха, а като източник на обогатяване. То трябва да се уважава и да се защищава като жизненоважен елемент на всяко демократично общество. Разнообразието обаче не трябва да води до разделяне и отчуждение от „общото наследство на политически традиции, идеали, свобода и върховенство на закона”, върху което е изградена демокрацията в Европа. Примиряването на уважението към различната идентичност с насърчаването на социалното сцепление може да успее само ако се основава върху общопризнати човешки права. Това по никакъв начин не бива да води до тяхното повторно тълкуване или преформулиране, а просто до тяхното гарантиране и спазване. Целта трябва да е насърчаване на плурализма в демократичните общества, където достойнството на всеки  се спазва и защищава.

В мултикултурните общества свободата на изразяване и свободата на мисълта, съвестта и религията понякога трябва да се съгласуват. В някои моменти може да е необходимо да се поставят ограничения на тези свободи. Съгласно Европейската конвенция за правата на човека всяко подобно ограничение трябва да бъде пропорционално на преследваната от властите цел и не трябва да лишава правото, в което то се намесва, от същността му. Още повече че е нужно да се постигне справедлив баланс между различните конкуриращи се права. Като правят това, държавите имат граница на преценка, тъй като е необходимо националните органи да приемат различни решения, вземайки предвид особеностите на всяко общество; използването на тази граница е подложено на контрол от Европейския съд за правата на човека. Не всички въпроси, свързани с човешките права в мултикултурното общество обаче,  могат да бъдат сведени до противопоставянето на права. В много случаи просто не съществува ситуация, изискваща балансирането на еднакво защитени конкуриращи се интереси.

Държавните органи са задължени да се борят с всички форми на нетърпимост и дискриминация. Те трябва стриктно да спазват забраната за дискриминация, която е израз на неутралността на държавата. Формалното равенство невинаги е достатъчно, защото би могло да доведе до индиректна дискриминация. Наистина правото да не бъдеш дискриминиран при упражняване на правата си, гарантирани от Конвенцията, също се нарушава, когато държавите не успяват да се отнасят различно с хора, които се намират в съществено различни ситуации, без обективна и разумна аргументация. Понякога държавите могат да бъдат задължени да позволяват различно отношение, за да осигурят фактически еднаквото упражняване на права от всички индивиди.

Групата от експерти  DH-DEV проучи задълбочено темите за речта на омразата и носенето на религиозни символи на обществени места и изготви доклади, които съдържат фактори, основани върху практиката на Съда, с цел да даде насоки на държавите членки.

-          Понятието „реч на омразата” се използва от Съда като елемент, който трябва да се вземе предвид, когато се преценява дали намесата в упражняването на правото на свобода на изразяване е необходимо в едно демократично общество. Поради основната роля, която свободата на изразяване играе в демократичното общество, това право защищава не само възгледи, които се посрещат с одобрение или безразличие, но и тези, които обиждат, шокират или тревожат. Упражняването на това право обаче води до задължения и отговорности.  Наистина, някои форми на изразяване са или незащитени от разпоредбата (изключенията произтичат от чл.17 ЕКПЧ), или ограниченията върху тях са оправдани (чл.10 пар.2 ЕКПЧ).

-          Ограниченията върху носенето на религиозни символи на обществени места може да бъде намеса в  правото да се афишира нечия религия (чл.9 ЕКПЧ) и правото на образование (чл.2 от Протокол №1). Тези права обаче могат понякога да бъдат подчинени на някои оправдани ограничения. Предизвикателството пред властите е да намерят справедливия баланс между интересите на членовете на дадена религиозна общност да притежават правото да упражняват религията си или тяхното право на образование да се уважава и общия публичен интерес или правата и интересите на другите.

Групата DH-DEV определи следните възможни пътища за бъдеща междуправителствена дейност, която би могла да бъде  видяна в светлината на следните няколко възможни  етапи в общия процес:

-          подготовка на наръчник(ци) по въпросите на човешките права в мултикултурното общество, по-специално относно речта на омразата и носенето на религиозни символи на обществени места.

-          разработване на насоки или целеви препоръки, които биха могли да служат за основа и източник на идеи за държавите членки в усилията им да предприемат законодателни или други мерки.

-          изработване на проект на обща декларация на Комитета на министрите относно правата на човека в мултикултурното общество, която може да даде своя принос за работата в рамките на междукултурния диалог и интеграцията.

Групата също така приканва Комитета по човешки права (CDDH) да обсъди възможността за провеждането на семинар, в който да участват представители на гражданското общество, журналисти и представители на различни религии.

Взаимоотношенията между правата на човека и множеството на културите

Понятието за мултикултурност

Европейските общества днес могат да бъдат класифицирани като мултикултурни и мултиетнически. Те могат да бъдат мултикултурни поради дългото присъствие на различни културни групи и национални малцинства на тяхна почва или могат да са станали такива впоследствие по пътя на имиграцията.

Употребата на термина „мултикултурност” провокира доста дебати. Трудно е да се определи мултикултурността, тъй като самото понятие за културна идентичност често е моделирано от политически мотиви или идеологии.[1] В резултат на това неговото тълкуване се променя в значителна степен.[2] Докато някои го приемат като обещание за разнообразно, но хармонично общество, други го смятат за заплаха за социалното сцепление, придружена от риска от гетоизиране на обществата. Поради несигурността около значението на „мултикултурен” беше предложена употребата на по-неутралния термин „културен плурализъм”  или отнасянето към понятието „плуралистично общество”. Последният термин беше употребен в заглавието на международна конференция, организирана от холандското председателство на  Комитета на министрите през 2003 г.[3] по време на своята 62 среща Комитетът по човешки права въпреки всичко реши да запази термина „мултикултурно общество”, защото то отразява по-добре  фокуса на работата, която ще бъде предприета, като изрично  се споменава културният фактор. Важността на културното разнообразие е призната и в някои правни актове. Ирландската конституция беше изменена,  за да може „да признае разнообразието на идентичности и традиции”, а швейцарската конституция разпорежда, че конфедерацията ще насърчава „културното разнообразие на страната”. „Като смята, че създаването на атмосфера на толерантност и диалог е необходима, за да позволи на културното разнообразие да бъде източник и фактор не на разделение, а на обогатяване на всяко общество”, рамковата конвенция за защита на националните малцинства задължава страните по нея да „насърчават дух на търпимост и междукултурен диалог и да вземат ефективни мерки, за да развиват взаимното уважение, разбирателство и сътрудничество между всички лица, които живеят на тяхната територия, независимо от етническата им, културната, езикова или религиозна идентичност”.[4] Въз основа на чл.151 пар. 1 и 4 от Договора за Европейската общност Хартата на основните права на Европейския съюз задължава Европейския съюз да уважава културното, религиозно и езиково разнообразие.[5]

Правата на човека като обща основа за интеграция и разнообразие

Въпросът за мултикултурността е в центъра на съвременния дискурс по въпросите на човешките права. Европейските общества намират, че е трудно да бъдат балансирани уважението на различните идентичности и засилването на социалното сцепление.  Напоследък интеграционната политика е предмет на напрегнати дебати в много европейски страни, провокирани от поредица от събития, като убийството на Тео ван Гог в Холандия, бурните реакции срещу публикуването на карикатурите, изобразяващи пророка Мохамед или противоречията, свързани с носенето на религиозни символи в училищата. Тези дебати се развиват на фона на грандиозни терористични атаки в различни европейски страни и взетите в отговор строги мерки за сигурност, някои от които са критикувани за това, че ограничават и дискриминират определени части от населението.

Разнообразието не трябва да бъде схващано като заплаха, а като източник на обогатяване.[6] То трябва да бъде уважавано и защищавано като основен елемент на всяко демократично общество. Всяка демокрация ползва разнообразието от идеи.  Индивидите трябва да живеят в среда, където имат реален избор. Прилагането на интеграционен подход по отношение на индивидите, които принадлежат към различни групи – било национални,  етнически, религиозни или езикови – в разбирането  им като пълноправни елементи на европейските общества означава, че  „традиционната” или „доминиращата” култура приема техните специфични особености и в по-глобален план – че модерните общества се развиват към множествена идентичност. Търпимостта и уважението на човешкото достойнство могат да служат за ръководни принципи в същия контекст. Това може да изисква признаването на културната идентичност всеки път, когато отричането й би довело до нейното омаловажаване. В този смисъл  Европейският съд за правата на човека (по-нататък Съдът)  признава, че „плурализмът също така се основава на истинското признаване и уважението на разнообразието и динамиката на културните традиции, етническата и културната идентичност, религиозните вярвания, артистичните, литературните и социално-икономическите идеи и концепции” и че „хармоничното взаимодействие на индивиди и групи с различна идентичност е жизнено важно за постигането на  социалното сцепление”.[7]

Разнообразието обаче не трябва да води до разделение и отчуждаване от „общото наследство на политическите традиции, идеали, свобода и върховенство на закона”[8], върху които е изградена демокрацията в Европа. Необходимо условие за уважението към разнообразието е  уважението към правата на човека, върховенството на закона и демократичните принципи. Културните или религиозните практики и традиции не могат да служат като причина за ограничаване на упражняването на основните права от индивидите или на активното им участие в обществото. Това е особено важно по отношение на забраната на дискриминацията, която се основава на пола, както и други нейни форми, правата и интересите на децата, както и свободата да се практикува или не някаква религия. Практики, които имат за следствие нарушения на човешките права, като например насилствени женитби, т.нар. престъпления на честта или полово увреждане не могат никога да бъдат оправдани с аргументи, основаващи се на културата, религията, традицията или обичая.

Балансирането на уважението към различната идентичност със засилването на социалното сцепление може да е успешно само ако се основава на универсално признатите човешки права и основните свободи.[9] Това не трябва по никакъв начин да води до нова интерпретация или преформулиране на тези права и свободи, а просто до гарантиране на тяхното прилагане и спазване Целта трябва да бъде насърчаване на плурализма в демократичните общества, където еднакво се уважава и защищава достойнството на всеки. [10]

Създаване на среда, благоприятна за пълното упражняване на човешките права от всеки

Ангажирани с колективното налагане на универсално признатите човешки права, гарантирани съгласно Европейската конвенция за правата на човека (по-нататък Конвенцията), държавите са отговорни да създават условия, които позволяват на всички индивиди под тяхна юрисдикция  да упражняват правилно техните права и свободи. Правата на човека като свобода на изразяване, свобода на мисълта, съвестта и религията, уважение към личния и семейния живот и забраната на дискриминацията са между основите на демократичното общество. Европейският съд за правата на човека (Съдът) извлича на тях поредица от задължения за положителни действия на държавните органи. Подобни задължения могат да обхващат предпазващи и превантивни, дори облагоприятстващи, действия, които водят до приемането на мерки (законодателни, политически и свързани с използването на ресурси) за гарантиране на свободното и без намеса от страна на държавни органи и отделни лица упражняване на тези права.

В контекста на едно мултикултурно общество задачата да се борим срещу всички форми на нетолерантност и дискриминация придобива особена важност. Съдът установява ясна връзка между борбата с расизма и насърчаването на такъв модел на демократично общество, който се основава на уважението към разнообразието.[11] Построено върху разбирането, че „расовата дискриминация е особено отблъскващ вид дискриминация”[12] и че „расовото насилие е подчертана атака срещу човешкото достойнство”[13] , то изисква „специална бдителност и активна реакция”[14] от страна на държавните органи.

Съдът признава, че членовете на религиозното мнозинство или малцинство трябва да проявяват търпимост и да приемат отрицанието на техните вярвания от страна на другите и дори разпространението на доктрини, враждебни към тяхната вяра.[15] Има  разлики между расата и религията. Да направиш враждебни коментарии относно расата или етническата принадлежност на някой означава да критикуваш човека за това, което той е. такъв е и случаят по повод враждебни коментари относно религията на някой, но не винаги. Критиките относно религията могат просто да критикуват някакви религиозни принципи или поведението на религиозна организация и могат да изпълняват ценна функция в разкриването на нарушения на властта.  Вярно е обаче, че атаките към религията или вярата често се използват като прикритие или претекст на расови атаки или в края  на краищата като пропаганда на дискриминацията  срещу религиозната група като такава. Ако това е така, те трябва да бъдат третирани като такива.[16]

В мултикултурните общества често е нужно да се балансират различни права и свободи, като свободата на изразяване, свободата на мисълта, съвестта и религията, уважението към  личния живот, забраната за дискриминация или правото на образование. Правата на човека са взаимно зависими и взаимно обвързани. Едно право може да бъде защитено чрез друго, например уважението към специалните нужди на човек, който принадлежи към етническо или религиозно малцинство, в училище би допринесло за пълното упражняване на правото на образование. В други случаи би трябвало да се наложат ограничения на известни права и свободи. Съгласно Конвенцията подобни ограничения трябва да бъдат пропорционални на преследваната от властите цел и не трябва да засягат същността на ограничаваното право.  Още повече, че е необходимо  да бъде постигнато справедливо равновесие  между различните права, които могат да се конкурират в мултикултурен контекст. Някои права като правото на живот или забраната на мъченията и на нечовешкото и унижаващо отношение са абсолютни и те не могат да бъдат подлагани на изключения или ограничения. Това обаче не е оправдание за въвеждането на някаква формална йерархия между различните човешки права.

До степента, до която упражняването на правата на човека може да бъде ограничавано, държавите имат граница на преценка и Съдът признава необходимостта от приемането на различни решения от отделните държави, които вземат предвид особените черти на всяко общество. Тази граница може да бъде по-широка или по-тясна, но никога не може да бъде неограничена.  Съдът признава например, че при липсата на единна европейска концепция относно изискванията за защита на правата на другите при атаки върху техните религиозни убеждения държавите имат по-широко право на преценка, когато уреждат свободата на изразяване във връзка с морални или религиозни проблеми, сравнено с намесата върху политическата реч. [17]

За целите на балансирането на конкуриращите се права и интереси може да бъде полезно разграничението между публичната и частната сфера.[18] В публичната сфера държавните органи трябва строго да спазват забраната за дискриминация, която е израз на неутралната позиция на държавата по отношение на културните и религиозните проблеми. Формалното равенство невинаги е достатъчно, защото то може да има за резултат непряка дискриминация. Без съмнение според практиката на Съда „правото да не бъдеш дискриминиран при упражняването на правата, гарантирани от Конвенцията, също се нарушава, когато държавите не успяват да се отнасят по различен начин с хора, които са в значително различна позиция, без да изтъкнат обективна или разумна причина.[19]От това следва, че държавата може при определени обстоятелства да бъде задължена да разреши различно третиране, за да гарантира фактически еднаквото упражняване на правата от всички индивиди. Това може да  изисква въвеждането на подходящи изключения от общото правило.

Подобно задължение е от жизнено важно значение за мултикултурното общество, където например на индивидите, принадлежащи към различни религиозни малцинства, понякога им се пречи да се интегрират на трудовия пазар или в образователната система, защото религиозните им обичаи не се вземат предвид в достатъчна степен. За да се избегне политиката на насилствена асимилация, понякога е необходимо да се вземат практически мерки в някакви граници, за да се откликне на разнообразието (например възможност за молитва и специална храна в затворите, насоки, основаващи се на търпимост и уважение към всички религии, представени в обществото). Такива мерки разбира се, не трябва да засягат правата на другите  или да водят до по-високи организационни трудности, или прекалени разходи.[20] В частната сфера държавните органи трябва да се въздържат от всяка намеса освен ако определено поведение е в противоречие със стандартите в областта на човешките права или представлява сериозна заплаха за физическото или психологическото благосъстояние на човека. Правото на защита не трябва да бъде отказано, на която и да е потенциална жертва.

Докладите относно „речта на омразата” и „носенето на религиозни символи на обществени места”

Експертната група за развитие на правата на човека проучи задълбочено двете теми, подсказани от Комитета по човешките права (CDDH), по-специално речта на омразата и носенето на религиозни символи на обществени места”. Двата доклада, приложени към настоящия доклад, съдържат не само преглед на действащите международни стандарти за правата на човека, но също и списък на факторите, извлечени от  тези стандарти, за целите на балансирането на различните застрашени права и интереси. Докладите не правят опит да изработят нови стандарти или да препоръчат добри практики.

Докладите показват, че не всички теми, свързани с основните права и отнасящи се до мултикултурните общества, могат да бъдат сведени до конфликт на права. В някои отношения просто не съществува ситуация, която изисква претегляне на еднакво защитени конкуриращи се интереси. Може също така да се появят проблеми във връзка с определяне на точния обхват на правата, за които става дума или точната интерпретация на легитимните цели в конкретни случаи.  Няма бързи и лесни решения, които биха отговаряли на всяко обстоятелство.

Първият доклад се отнася до речта на омразата. Той отбелязва,  че няма всеобщо призната дефиниция за речта на омразата. Това понятие обаче се използва от ЕСПЧ като елемент, който трябва да се вземе предвид, когато се преценява дали намесата в правото на свободата на изразяване е необходима в демократичното общество. Свободата на изразяване е важно условие за обществени дебати по теми от обществен интерес, без които демократичното, плуралистично и отворено общество е немислимо. Благодарение на жизнено важната роля, която свободата на изразяване играе в демократичното общество, това право защищава не само възгледи, които са приемливи или неутрални, но и такива, които „обиждат, шокират или смущават”.[21] Казаното не означава, че няма ограничения за свободата на изразяване. Упражняването на правото води до налагане на задължения и отговорности и може да бъде подложено на ограничения при съответни условия (чл.10 пар. 2 ЕКПЧ). Беше възприето за особено необходимо да се определят факторите, отграничаващи формите на изразяване, които въпреки че са обидни, се защищават от правото на свобода на изразяване, от онези, които попадат извън обхвата на защитата на конвенцията. Някои изразни форми или не се защищават от чл.10  (изключенията на чл.17)  или ограниченията им се основават на втория параграф на чл.10. Докладът отбелязва, че чл.17 ЕКПЧ, който твърде рядко се е прилагал в миналото, придоби нова стойност във връзка с новите предизвикателства, с които се сблъскват европейските общества.

Вторият доклад изследва въпроса за „носенето на религиозни символи на обществени места”. Той припомня, че ограниченията върху носенето на религиозни символи може да бъде намеса в правото да се изповядва религия, защитено от чл.9 ЕКПЧ, правото да не бъдеш дискриминиран, гарантирано от чл.14 ЕКПЧ и Протокол №12 и в някои отношения – правото на образование, закрепено от чл.2 на Протокол №1. Докато правото на свобода на мисълта, съвестта и религията като такова е абсолютно,  правото да се изповядва религия или някакви вярвания може да бъде подложено на ограничения, ако те са предписани от закона, преследват легитимна цел и са пропорционални на тази цел (чл.9 пар.2 ЕКПЧ). Другите потенциално включени права също не са абсолютни и могат да бъдат ограничени при известни условия. Предизвикателството пред държавните органи следователно е да се постигне справедлив баланс между интересите на индивидите като членове на религиозната общност и общия публичен интерес или правата и интересите на другите  (например другите, които имат различни вярвания или религии).

Информацията, изпратена от държавите членки в отговор на два въпросника по проблемите на речта на омразата и носенето на религиозни символи  на обществени места, показва съответно разнообразието на националните условия.

Необходими остават подходящите гражданскоправни, наказателни и административноправни мерки. Дискриминацията е като отрова, разрушаваща самата тъкан на нашето общество. Неприлагането на съществуващото законодателство дискредитира мерките срещу дискриминацията и нетолерантността. На дискриминацията, ксенофобията и нетолерантността в мултикултурното общество обаче не могат да се противопоставят само правни средства. Двата доклада съдържат също така примери за национални действия и инициативи, предприети от правителствата с цел насърчаване на толерантността, които се посочват от държавите членки в отговор на споменатите въпросници. Създаването на атмосфера на респект между културите по пътя на диалога, основан на общо разбиране за универсално признатите човешки права, е от жизнено важно значение. Състоянието на напрежение и страх в никакъв случай не допринася за разгръщането на хармонични отношения между общностите. Ето защо са толкова важни практическите мерки като курсове за подготовка, насърчаващи културната чувствителност, разбирането за предразсъдъците  и дискриминацията и подкрепата за форми на изразяване, които уважават и утвърждават правата на човека. Кампании като Европейската младежка кампания за разнообразие, човешки права и участие[22] спомагат за повишаване на знанията по проблемите и за намиране на начини за справяне с тях.

В този контекст медиите играят важна роля. Освен строгото спазване на приложимото законодателство те имат специалната отговорност да насаждат климат на толерантност и междукултурен респект, което е от жизнено важно значение за мултикултурното общество (вж. по-специално Препоръка (97) 21 относно медиите и насърчаване на културата на толерантност и Препоръка (97) 20 относно речта на омразата).[23]

4. Възможности за бъдеща работа

Групата DH-DEV определи следните възможности за бъдеща междуправителствена дейност:

-          подготовка на наръчник по проблема на човешките права в мултикултурното общество или на два наръчника, съответно относно речта на омразата и относно носенето на религиозни символи на обществени места. Те ще включат съответните стандарти, съществуващата практика, както и ще предложат анализ на тази практика и примери за предприети национални мерки;

-          разработване на насоки въз основа на практиката, спомената в докладите на двете работни групи и на факторите, формулирани там, които биха могли да бъдат основа и източник на идеи за държавите членки в усилията им да предприемат законодателни или други мерки;

-          разработване на препоръки по специфични теми, които не са или са недостатъчно покрити от стандартите на Съвета на Европа  (например относно свободата на религията, но не непременно свързани с носенето на религиозни символи, където казусите са малко на брой и националните практики твърде разнопосочни) или актуализиране на съществуващи препоръки (например Препоръка R(97)20 и по-специално на съдържащото се в нея определение на  речта на омразата, възприето като непълно от някои членове);

-          разработване на обща декларация на Комитета на министрите по въпросите на човешките права в мултикултурното общество, която ще припомни отново съответните стандарти на Съвета на Европа и ще призове за тяхното ефективно прилагане. Подобна декларация би могла да допринесе за засилване на работата във връзка с междукултурния диалог и интеграцията, която се извършва напоследък в рамките на Съвета на Европа и на други организации.

Към Комитета по човешките права (CDDH) е отправена покана да разгледа  възможността за провеждането на семинар, който позволява на гражданското общество, журналистите и представителите на различни религии да съдействат със своя принос в неговата работа. Целите на този семинар, който няма да дублира вече планираните дейности от други органи на Съвета на Европа, трябва да бъдат добре дефинирани. Предложението е това събитие да бъде организирано съвместно със защитника на човешките права, Венецианската комисия и ОССЕ.

Групата смята, че докладите са добра основа за изготвянето на наръчници относно речта на омразата и носенето на религиозни символи на обществени места. Наръчниците трябва да бъдат полезни както за практиката, така и за преподаването. Те биха допринесли за разгръщането на процеса на изработване на бяла книга за междукултурен диалог в рамките на Съвета на Европа и най-общо – за образованието по проблемите на човешките права в държавите членки. Необходимо е да се определи ясно както аудиторията, към която са насочени, така и съдържанието на наръчниците. Не трябва обаче да се изключват и други възможности. Междуправителствената дейност по тази тема трябва да бъде схващана като процес с различни етапи. Наръчникът или наръчниците ще бъдат първата стъпка. Той/те  ще отразят водещите принципи, извлечени от практиката на съда в Страсбург. В един по-късен етап след консултации с държавите членки и гражданското общество чрез семинари или Интернет форум могат да се изготвят по-конкретни насоки или препоръки, ако това е подходящо. Комитетът обсъди също така възможността за написването на обща декларация относно правата на човека в мултикултурното общество, която би била полезен принос на Съвета на Европа към международните дискусии по въпросите на междукултурния диалог. Подготовката на проекта на подобна декларация във всички случаи би изисквала политическо решение на Комитета на министрите.