Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за електронното управление

Проектът е публикуван в електронен вид за обществено обсъждане и е на разположение в Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Мотиви:

Законопроектът цели да осигури ефективност и сигурност при предоставянето на електронни административни услуги на гражданите и организациите предвид приетите изменения и допълнения в Административнопроцесуалния кодекс (АПК), който е първият от трите процесуални кодекса, въвеждащ нормативни изисквания за електронно заявяване на административни услуги, връчване на документи по електронен път на граждани и организации и вътрешен обмен на електронни документи между административните органи. Основна цел на предлаганите промени в Закона за електронното управление е да се обезпечи разработването, внедряването и надграждането на необходимите информационни ресурси на електронното управление при спазване на изискванията за мрежова и информационна сигурност и оперативна съвместимост, както и прилагане на устойчив модел за дългосрочното им управление и поддръжка. За постигане на посочените цели се въвеждат изменения и допълнения в съответните разпоредби на Закона, групирани както следва:

Чрез първата група от изменения и допълнения се разширява обхватът на субектите на Закона с включването на органите на съдебната власт. Съгласно действащо решение на Министерския съвет № 163 от 21 март 2014 година електронното правосъдие е включено като един от секторите на е-управление. Съответно е разработена и се прилага Стратегия за въвеждане на електронно управление и електронно правосъдие в сектор „Правосъдие“ 2014-2020 г. с Пътна карта за нейното изпълнение. Органите на съдебната власт осъществяват взаимодействие с органите на законодателната и изпълнителната власт, включително по електронен път, за всестранна и пълна защита правата на гражданите и юридическите лица и реализиране на наказателната политика на държавата. Измененията в Закона за съдебната власт (ЗСВ) от 2016 и 2018 г. въвеждат редица текстове, свързани с електронното правосъдие, по-конкретно с обмена на електронни документи, удостоверителните изявления процесуални действия в електронна форма. Съгласно чл. 360а. от ЗСВ (Нов - ДВ, бр. 62 от 2016 г., в сила от 09.08.2016 г.) Органите на съдебната власт извършват удостоверителни изявления, издават актове и извършват всички други предвидени в закона процесуални действия в електронна форма. В тази връзка автоматизираните информационни системи на органите на съдебната власт следва да бъдат разглеждани като част от електронното управление на Република България и да се подчиняват на основните принципи на е-управление при осигуряване на тяхната системна интеграция и оперативна съвместимост.

Съгласно нормативната и стратегическа рамка, в сектор „Правосъдие“, с оглед обмена на електронни документи и извършването на процесуални действия и удостоверителни изявления в електронна форма, следва да се прилагат правила относно оперативната съвместимост и сигурния обмен на електронни документи с лицата, осъществяващи публични функции, с организациите, предоставящи обществени услуги, и с административните органи съгласно закона за електронното управление.

Предвид силната степен на свързаност и прилагането на общи принципи между системите на органите на изпълнителната и органите на съдебната власт, последните следва да бъдат включени като субекти на Закона за електронното управление.

С втората група изменения се постига гаранция, че гражданите и организациите, потребители на електронни административни услуги, ще разполагат със сигурен, надежден и проследим канал за подаване на електронни документи и заявяване на електронни административни услуги.

С приетите изменения в АПК (нов чл. 18а. Съобщения) се регламентира възможността гражданите и организациите да подават заявления и искания за иницииране на административното производство и предоставяне на административни услуги чрез Информационната система за сигурно електронно връчване като модул на Единния портал за достъп до електронни административни услуги, поддържана от Държавна агенция „Електронно управление“. В тази връзка уредбата в Закона за електронното управление се синхронизира с приетите изменения в АПК. Включването на информационната система за сигурно електронно връчване като нормативно регламентиран начин за изпращане на електронни документи и заявяване на електронни административни услуги ще създаде предпоставка всички административни услуги да бъдат заявявани по електронен път. Отчитайки вече работещата информационна система за сигурно електронно връчване, подобна мярка ще допринесе значително за развитието на електронното управление в Република България.

С оглед гаранция за автентичност на обменните електронни документи и изявления са регламентирани средствата за електронна идентификация и режима за признаването им, както и изграждането и поддържането на информационна система за електронна автентикация. Разпоредбите са съобразени със Закона за електронна идентификация и Регламент (ЕС) № 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 г. относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар и за отмяна на Директива 1999/93/ЕО.

С цел публична достъпност и разгласяване на способите за заявяване на електронни административни услуги е въведено задължение за доставчиците да обявят по разбираем и достъпен начин предоставяните административни услуги и основния работен процес по заявяване, подаване и получаване на електронни документи и изявления. В случай че доставчикът на електронна административна услуга е административен орган, е въведено задължение да впише изложената по-горе информация в административния регистър, поддържан на основание чл. 61 от Закона за администрацията и представляващ модул от интегрираната информационна система на държавната администрация. За лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги е регламентирано да осигурят обявяване на изложената по-горе информация относно електронната административна услуга по друг публично достъпен начин.

Регламентирано е задължението за вътрешен обмен на електронни документи между всички административните органи, лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги, което е в съответствие с новоприетите изменения в АПК.

Третата група изменения и допълнения се отнася до правомощията на председателя на Държавна агенция „Електронно управление“, целящи гарантиране на изпълнението на Стратегията за развитие на електронното управление в Република България, прилагането на архитектури по области на политики и бюджетен контрол върху разходите за е-управление и ИКТ. Изграждането и развитието на електронното управление изисква съгласуваност, оперативна съвместимост и системна интеграция на споделените информационни ресурси при устойчив модел за дългосрочно управление.

Четвъртата група изменения и допълнения се отнася до подробно регламентиране на публично възложените дейности на Държавно предприятие „Единен системен оператор“ и органите му на управление. Предмет на дейността му са: споделените информационни ресурси и оказване на методическа и експертна помощ при изготвянето на техническите спецификации на проектите, включени в пътната карта за изпълнение на Стратегията за развитие на електронното управление. Дейностите ще се извършват при разходоориентиран модел, по себестойност. Прецизирани са правомощията на органите на управление на предприятието.

Петата група изменения и допълнения се отнася до прецизиране административнонаказателните разпоредби. Регламентирани са принудителни административни мерки за предотвратяване и преустановяване на нарушенията по този закон и нормативните актове по прилагането му, както и за отстраняване на негативните последици от тях. Регламентирани са нови състави на административни нарушения.

Шестата група изменения обхваща въвеждане на изискванията на Директива (ЕС) 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 г. в националното законодателство и осигуряване на по-голяма достъпност на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор въз основа на общите изисквания за достъпност. В това отношение проектът на Закона за изменение и допълнение на Закона за електронното управление има за цел да осигури и гарантира принципи и мерки, които да се спазват при създаването, поддържането и актуализирането на уебсайтовете и мобилните приложения, които да станат по-достъпни за потребителите и по-специално за хората с увреждания. Цифровата достъпност е сред основните принципи в Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (КПХУ). Според чл. 9 от КПХУ, тя е условие за интеграция и социално включване. Съгласно Конвенцията на ООН в понятието „хората с увреждания“ се включват лица с трайни физически, психически, интелектуални и сетивни увреждания, които, наред с други пречки, могат да възпрепятстват тяхното пълноценно и ефективно участие в обществото равноправно с останалите хора.

В изпълнение на чл. 12 от директивата в националното законодателство се въвеждат предвидените в нея изисквания за достъпност на интернет страниците и мобилните приложения на лицата, които попадат в обхвата на Закона за електронното управление (ЗЕУ). Тъй като уредбата на обществените отношения е първична – налагане на задължение за широк кръг лица, дефиниране на система за контрол, със съответните правомощия, предвиждането на санкции при неизпълнение, тази уредба следва да се въведе чрез закон. Едновременно с това се създава законова делегация за създаването на по-подробни или технически по своя характер правила в подзаконов нормативен акт.

Законът за изменение и допълнение на Закона за електронното управление създава задължение за лицата, посочени в чл. 1, ал. 1 и 2 от ЗЕУ,  да осигуряват достъпност на съдържанието на своите интернет страници и мобилни приложения. За тази цел е необходимо интернет страници и мобилни приложения да отговаря на стандартите и хармонизираните стандарти, определени по реда на чл. 6 от Директива (ЕС) 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 г. относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор. Член 6 от директивата съдържа презумпцията, че страници и приложения, които отговарят на хармонизирани стандарти, посочени от Комисията чрез съответното позоваване, публикувано в Официалния вестник на Европейския съюз, изпълняват изискванията за достъпност. При липса на такива позовавания от значение са приетите от Европейската комисия актове за изпълнение на директивата, с които се установяват техническите спецификации, изпълнението на които следва да осигури спазване на изискванията за достъпност. Като референтен критерий е посочено равнището на достъпност, гарантирано от европейски стандарт ЕN 301 549 V1.1.2 (2015-04). Европейската комисия, чрез делегирани актове, актуализира позоваването на посочения стандарт, с цел въвеждането на по-висока негова версия. Тъй като механизмът за определянето на стандартите в самата директива е комплексен и динамичен, както и да настъпват промени чрез приемането на делегирани актове по отношение на стандартите за достъпност, ЗИД ЗЕУ съдържа препращане към чл. 6 от директивата.

Директивата се прилага за организациите от обществения сектор, които са държавните, регионалните или местните органи, публичноправните организации или сдружения от един, или повече такива органи, или от една или повече публичноправни организации, ако тези сдружения са установени със специалната цел да задоволяват нужди от общ интерес, които нямат промишлен или търговски характер, включително предоставящите образователни, здравни и т.н. услуги на гражданите.

Задължените лица по смисъла на чл. 1, ал. 1 и 2 от ЗЕУ, които следва да осигурят достъпност на интернет страниците и мобилните си приложения, са административните органи както и лицата, осъществяващи публични функции, включително организациите, предоставящи обществени услуги. При определянето на кръга на задължените лица е избран подходът да се използва установената в действащия закон понятийна уредба, без да се въвеждат нови понятия. Посочените в чл. 1, ал. 1 и 2 от ЗЕУ лица обхващат задължените да осигурят достъпност субекти съгласно директивата, но включват и допълнителни категории, чиято дейност в областта на електронното управление се регламентира от ЗЕУ.

В § 1, т. 1 от допълнителните разпоредби на ЗЕУ е определено, че „административен орган“ е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Лица, осъществяващи публични функции, съгласно действащите разпоредби на § 1, т. 11 от ДР на ЗЕУ, са нотариусите, частните съдебни изпълнители, държавните и общинските учебни заведения, държавните и общинските лечебни заведения, възложителите по чл. 5, ал. 2 – 4 от Закона за обществените поръчки, които не са административни органи или организации, предоставящи обществени услуги, и други лица и организации, чрез които държавата упражнява своите функции и на които това е възложено със закон. Организациите, предоставящи обществени услуги са доставчиците на образователни, здравни, водоснабдителни, канализационни, топлоснабдителни, електроснабдителни, газоснабдителни, телекомуникационни, пощенски, банкови, финансови и удостоверителни услуги или други подобни услуги, предоставени за задоволяване на обществени потребности, включително като търговска дейност, по повод на чието предоставяне могат да се извършват административни услуги.

Така в обхвата на закона, попадат освен посочените в чл. 5, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) публичните възложители (държавни органи, органи на местно самоуправление и публичноправните организации), обединенията от такива лица, както и т.нар. секторни възложители.

Предвид това, че Директивата съдържа изисквания за минимална хармонизация за достъпност на интернет страници и мобилни приложения и насърчава прилагането на изискванията за достъпност по отношение на  интернет страници и мобилни приложения, обхванати от съществуващото национално право, включването на допълнителни категории лица е в пълно съответствие с целите, които тя си поставя – да осигури достъпност, най-вече по отношение на хората с увреждания, до основни интернет сайтове – на администрацията, на публичноправните организации и на други субекти, предоставящи обществени услуги, тъй като тяхното съдържание е важно за ежедневието на посочената група граждани и чрез това съдържание те получават необходимия достъп до основни данни и административни и обществени услуги.

В съответствие с директивата от задълженията са изключени интернет страници и мобилни приложения, посочени в чл. 1 от Директивата, като например тези на обществените радио- или телевизионни оператори и доставчици на медийни услуги и лицата, предоставящи обществена услуга за телевизионно и радиоразпръскване; на публичноправни организации – юридически лица с нестопанска цел, ако не предоставят, услуги, които са предназначени да задоволяват потребностите на хора с увреждания или са предназначени за тях или предоставяните от тях услуги не са от съществено значение за обществеността; на училища, детски градини или ясли, за съдържанието, което не е свързано с предоставяни електронни административни услуги. Мотивите за това изключване, посочени в съображенията на директивата са различни – нуждата в секторното законодателство за медийните услуги въпросът да се реши по еднакъв начин за обществените и частните оператори с оглед конкуренцията, преценката, че дадена услуга a priori не задоволява конкретно потребности на хора с увреждания, и поради това, че не е възложена от държавите органи не следва да се включва в обхвата на задължението, липсата на автоматизирани  лесни за прилагане начини за превръщане на някои видове публикувано съдържание в достъпно и т.н.

В съответствие с директивата се предлага също законът да не се прилага по отношение на определено съдържание на интернет страниците и мобилните приложения: излъчваното в реално време медийно съдържание с определено времетраене; онлайн карти и картографски услуги, ако основната информация е предоставена по достъпен цифров начин за картите, предназначени за навигационно използване; съдържание, собственост на трето лице, което не е финансирано или разработено от съответния орган или организация, нито се намира под контрола ѝ; репродукция на обекти от сбирки на културното наследство, когато достъпността не може да се осигури от съображения за опазването на съответния обект или автентичността на репродукцията или поради липсата на автоматизирани икономически ефикасни решения за лесното извличане на текст от ръкописи или други обекти от сбирки на културното наследство и неговото преобразуване в достъпно съдържание.

В съответствие с изискванията на Директивата е предвиден механизъм за освобождаване от изпълнението на задълженията за достъпност на интернет страниците и мобилните приложения. Тъй като нормите имат повече или по-малко характер на детайлна уредба, в законопроекта се предвижда да бъдат предмет на наредбата по чл. 12, ал. 4 от ЗЕУ (Наредбата за общите изисквания към информационните системи, регистрите и електронните административни услуги).

Член 58в, ал. 4 от законопроекта въвежда едно от основните изисквания на директивата, а именно задължените лица да публикуват на видно място в официалната си интернет страница и мобилни приложения си декларация за достъпност, както и да я актуализират редовно (най-малко веднъж годишно). Всички други интернет страници на същото лице следва да съдържат хипервръзка към публикуваната декларация.

Образецът на тази декларация се съдържа в приетото в изпълнение на директивата Решение за изпълнение (ЕС) 2018/1523 на Комисията от 11 октомври 2018 година за създаване на образец на декларация за достъпност в съответствие със Директива (ЕС) № 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор (ОВ, L 256, 2018 г.). Законопроектът съдържа препратка към посоченото решение по отношение на съдържанието на декларацията за достъпност.

В съответствие с изискванията на директивата, свързано с обучението на персонала по въпросите на информационната достъпност, задължените лица трябва насърчават и улесняват обучението на служителите си, за да гарантират актуални познания за изискванията за достъпност при създаване, управление и актуализиране на достъпното съдържание на интернет страниците и мобилните си приложения и да поставят изисквания към квалификацията на изпълнителя относно осигуряване на достъпността при провеждането на обществени поръчки, чийто обхват включва изграждане и надграждане на интернет страници и мобилни приложения.

С цел създаване на ефективен механизъм за прилагане на директивата е регламентиран редът за разглеждане на спорове и оплаквания за нарушаване изискванията за достъпност на съдържанието на интернет страница или мобилно приложение на съответния орган или организация. По отношение на разглеждането на сигнали и оплаквания директивата предвижда самото задължено лице да описва процедурата за тяхното разглеждане и да я публикува като част от декларацията за достъпност (чл. 7, параграф 1, буква „б“ и буква „в“ от директивата). Поради това законопроектът предвижда като първи етап на уведомяване за нередност сигналът е да се изпраща на съответното задължено лице, тъй като то се счита заинтересовано да поправи недостатъка, а също и с оглед бързина и процесуална икономия за страните сравнено с вариант, при който сигналът се изпраща до друго лице. Като втори етап е предвидено правомощие на  председателя на Държавна агенция „Електронно управление“ да разгледа жалбата срещу посочения недостатък, ако задълженото лице не отговори на сигнала в срока, посочен в декларацията за достъпност, ако не признае основателността на сигнала, или ако не се предприеме мерките за отстраняване на нарушението на достъпността, посочени в отговора на сигнала.

При  разглеждането на жалбата председателят на Държавна агенция „Електронно управление“ с решение може да дава задължителни указания, ако установи нарушение на изискванията за достъпност на съдържанието по чл. 58в или наредбата по чл. 12, ал. 4, като посочва срок за изпълнението им от лицето по чл. 1, ал. 1 и 2 или да я отхвърли, ако не установи нарушение. Решението подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

Законопроектът предвижда министърът на труда и социалната политика по искане на председателя на Държавна агенция „Електронно управление“ да представя обвързващо становище по въпроси, които нямат технически характер и са свързани със специфичните нужди на хората с увреждания, когато такива въпроси възникнат при наблюденията, проверките и прегледите или разглеждането на жалбите. Това правило държи сметка за специфичната компетентност на председателя на Държавна агенция „Електронно управление“ по технически и технологични въпроси, като в случай, че е необходимо да се съобразят други аспекти и специфични нужди на хората с увреждания, проблемът следва да бъде разгледан от компетентната в тази област администрация.

Посочената уредба представлява ефективен механизъм, с оглед процедурите в българското право и административен процес, за разглеждане на всяко уведомление за нередност във връзка с предоставянето на достъп до интернет страниците и мобилните приложения, и предприемането на мерки за отстраняването ѝ.

Освен правомощията за разглеждане на жалби председателят на Държавна агенция „Електронно управление“ извършва наблюдение и проверки за съответствието на интернет страниците и мобилните приложения на лицата по чл. 1, ал. 1 и 2 с изискванията за достъпност и преглед на оценките по чл. 58в, ал. 3. За наблюдението се използва методиката по Решение за изпълнение (ЕС) 2018/1524 на Комисията от 11 октомври 2018 година за установяване на методиката за наблюдение и реда и условията за докладване от държавите членки в съответствие с Директива (ЕС) № 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор (ОВ, L 256, 2018 г.).

Допълнителна мярка, която да осигури ефективност на контрола по спазването на изискванията за достъпност, е изискването задължените лица да предоставят на председателя на Държавна агенция „Електронно управление“ информацията, която е необходима за осъществяване на контрола.

Предвидено е налагането на санкции при неизпълнение на задълженията за осигуряване на достъпност. При определянето на размера на санкциите са взети предвид съображения да се осигури тяхната ефективност, пропорционалност и възпиращ ефект. Размерите се вписват общата рамка на административните наказания, установена в Закона за електронното управление, тъй като характерът и обществената опасност от противоправните действия по отношение на осигуряването на достъп не бележи съществени различия с тези на останалите нарушения на ЗЕУ. Санкциите са представени в граници, за да може да се определи конкретното пропорционално и ефективно наказание в зависимост от тежестта и обстоятелствата, съпътстващи конкретното нарушение. За повторно извършени нарушения са предвидени по-високи санкции, за да се постигне действителен възпиращ ефект задълженото лице да извършва занапред съответното нарушение.

За се осигури изпълнение на задължението за докладване към Европейската комисия в чл. 60б от законопроекта е предвидено председателят на Държавна агенция „Електронно управление“ да предоставя информацията от наблюдението и контрола на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Информацията е съгласно установения стандарт в Приложение II от Решение за изпълнение (ЕС) 2018/1524 на Комисията от 11 октомври 2018 година за установяване на методиката за наблюдение и реда и условията за докладване от държавите членки в съответствие с Директива (ЕС) № 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор. За орган, отговорен за самото докладване пред Европейската комисия е определен министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Докладът се публикува на интернет страниците на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията и на Държавна агенция „Електронно управление“.

В съответствие с Директивата в допълнителните разпоредби на закона са дадени определения на употребените в изменителния закон понятия, за да се постигне еднакво прилагане на Директивата в целия Европейски съюз, включително и в България.

С преходните и заключителни разпоредби на закона е изключено съдържанието, което самата Директива признава като заварено или такова с преходен характер. Също така са посочени сроковете, в които задължените лица следва да изпълнят своите задължения за осигуряване на достъпност, в съответствие с предвидената в директивата времева рамка.

Предложените изменения ще осъществят целите на директивата и ще осигурят достъпност за хората с увреждания до интернет страниците и мобилните приложения на широк кръг административни органи и лица, осъществяващи публични функции, което ще улесни ежедневието им и ще им даде възможност за достъп до информация и услуги по подходящ за тях начин.

Последната група изменения и допълнения въвежда легални дефиниции в Допълнителните разпоредби на основни термини по смисъла на закона.

Съгласно чл. 26, ал. 3 и 4 от Закона за нормативните актове, проектът на ЗИД на ЗЕУ, заедно с мотивите, частичната предварителна оценка на въздействие и становището на дирекция „Модернизация на администрацията“ на Министерския съвет са публикувани на интернет страницата на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията и на Портала за обществени консултации със срок до 14 февруари. Прилагането на тази разпоредба, определяща по-кратък срок, произтича от образуваната срещу Република България процедура за нарушение № 2018/0305 по описа на Европейската комисия, тъй като сроковете за транспониране на Директива (ЕС) № 2016/2102 на Европейския парламент и на Съвета относно достъпността на уебсайтовете и мобилните приложения на организациите от обществения сектор са изтекли.

В допълнение, към момента няма законово задължение за вътрешен обмен на електронни документи между всички административните органи, лицата, осъществяващи публични функции и организациите, предоставящи обществени услуги, в съответствие с новоприетите изменения в АПК (изм. и доп. ДВ бр. 77 от 18 септември 2018 г.), което затруднява прилагането на тези разпоредби.

Лица за контакти:

г-жа Гергана Колешанска – директор на Дирекция „Политики за е-управление“ в Държавна агенция „Електронно управление“,
e-mail: gkoleshanska@e-gov.bg

г-жа Даниела Пешева – държавен експерт в отдел „Политика в информационното общество”, дирекция „Информационни технологии”,
e-mail: dpesheva@mtitc.government.bg