Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за гражданското въздухоплаване

Проектът е публикуван в електронен вид за обществено обсъждане и е на разположение в Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Мотиви

1. По отношение на предлаганите изменения и допълнения в чл. 16г  :

а) В ал. 2, т. 2:

Предвижда се обединяване на двете програми в единен документ, тъй като обучението и сертифицирането са два елемента от един и същи процес, като по този начин ще се избегне припокриване на двете дейности. Наименованието на двете действащи понастоящем програми е  „Национална програма за обучение в областта на сигурността в гражданското въздухоплаване“ и „Национална програма за сертифициране на служители по сигурността, работещи на пунктовете за проверка“.  Също така съгласно Документ 8973/8 „Ръководство по сигурност на гражданското въздухоплаване“ на ИКАО, Глава 8 „Наемане, подбор и обучение“ т. 8.1.1 „Принципи“ ─  Националната програма за обучение трябва да съдържа и процесите по сертифициране на служителите по сигурността и инструкторите.

Чрез обединяването на двата документа се постига намаляване на административната тежест  за икономическите оператори в авиационната индустрия. Подобна е практиката в  редица държави - членки на Европейския съюз, където обучението и сертифицирането са единен процес, например в Румъния, Полша, Гърция, Германия, скандинавските държави, Франция и др.

б) По ал. 3:

С предложената разпоредба националното законодателство се съобразява с изискването, съдържащо се в т. 11.3.1 „Сертифициране“ от Притурка 9-А от  Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1998 на Комисията от 5 ноември 2015 година за установяване на подробни мерки за прилагането на общите основни стандарти за сигурност във въздухоплаването. В точки 11.2.3.1 – 11.2.3.5 от регламента е регламентирано, че „лицата, изпълняващи задачите, изброени в точки 11.2.3.1 – 11.2.3.5  преминават процедура по първоначално сертифициране“ като това са  „лицата, извършващи проверка на лица, ръчен багаж, пренасяни предмети и регистриран багаж, товари и поща, поща и материали на въздушния превозвач,  на стоки, предназначени за полета, и на стоки, предназначени за летищата, превозни средства, контрол на достъпа на летищата, наблюдение и патрулиране.“ Създаването на посочената разпоредба е обвързано със създаването и прилагането на административно-наказателната отговорност - чл. 143, ал. 3, т. 1а.

Под термина  „персонал“, съгласно  т. 1.3 от Регламент (ЕС) № 2015/1998, се разбират  лицата, които не са пътници (тук влизат както персонала в гражданското въздухоплаване, който има достъп до зоните за сигурност), така и лица, които посрещат и изпращат делегации, контрагенти на операторите и др., изпълняващи временни задачи в тези зони, като всичките те подлежат на проверки за сигурност.

2. По отношение изменението на  чл. 16е, ал. 3:

Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ издава лицензи, разрешения, свидетелства, удостоверения и одобрения, както и постоянни пропуски и идентификационни карти. Заявленията, подадени за издаването на посочените документи, се съпътстват от декларирани данни, за достоверността на които се предвижда съответните кандидати да носят наказателна отговорност. В този смисъл и подобен текст в Закона за устройство на територията, както и общата разпоредба на чл.5, ал.3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.

3. По отношение изменението на  чл. 16о, ал. 2:

 Предложената разпоредба цели цялостна проверка на физическите лица, които следва да получат пропуск до зоните за ограничен достъп, да преминат предварителна цялостна проверка, която да се извършва от органите на Главна дирекция „Гранична полиция“ (ГДГП). ГД ГП извършват проверката в своите информационни  масиви, които са различни в значителна степен от тези на ДАНС. ГДГП разполага с внедрена собствена автоматизирана информационна система за граничен контрол, технологично и логистично свързана със Шенгенската информационна система и информационната система на Интерпол и Европол.

Цялостна проверка ще се извършва и от  ДАНС, която разполага с контакти до информационни системи, различни от тук посочените. Освен с Европол и Интерпол, институцията разполага с достъп до други бази данни от различни институции и източници, чието изчерпателно посочване понастоящем не е предмет на настоящите мотиви.                   

4. По отношение допълнението на чл.16к, ал.1, т.7, създаването на нов член 16р и нова т.73. от § 3 от Допълнителните разпоредби на закона:

С въвеждането на понятието „пълноправен контрольор (регулиран агент) и разписването на неговите задължения в закона се постига изпълнението чл. 14 от Регламент № 300/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2008 година относно общите правила в областта на сигурността на гражданското въздухоплаване и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2320/2002.  В тази връзка се въвежда и нова т.73 от § 3 от Допълнителните разпоредби на закона, съдържаща определението за „пълноправен контрольор (регулиран агент), съответстващо на  чл. 3, т.26 от Регламент № 300/2008.  

5. По отношение на създадената ал.4 в чл.20 :

Изрично се посочва публичния характер на водения от ГД ГВА регистър на гражданските въздухоплавателни средства в Република България  като се пояснява, че информацията се предоставя на заинтересованите лица при спазване на  Закона за защита на личните данни и срещу заплащането на такса. До момента ГД „ГВА“ е предоставяла информация от регистъра на всички заинтересувани държавни институции (съд, прокуратура, съдебни изпълнители – държавни и частни, Националната агенция по приходите (НАП), Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ)), както и на нотариуси, адвокати, банки – когато те посочат своя интерес от узнаването на определени обстоятелства.

6. По отношение изменението в ал.1 на чл. 25:

Съгласно Регламент (ЕС) № 1321/2014 на Комисията от 26 ноември 2014 година относно поддържането на летателната годност на въздухоплавателните средства и авиационните продукти, части и устройства и относно одобряването на организациите и персонала, изпълняващи тези задачи, техническото обслужване е различна дейност от  поддържане управлението на постоянната летателна годност. Поддържането на летателната годност включва дейности, свързани с непрекъснато осигуряване на съответствие с приложимите изисквания, стандарти и годността на въздухоплавателното средство за полет, докато техническото обслужване включва пряко изпълнение на задачи от техническото обслужване върху въздухоплавателното средство и/или компонентите му. Всяка одобрена организация за управление поддържането на постоянната летателна годност на въздухоплавателните средства има задължението да осигури изпълнението на техническо обслужване на въздухоплавателните средства, за които отговаря чрез сключване на договори за техническо обслужване.

7. По отношение изменението в чл. 64, ал. 2:

Чрез предложеното изменение се цели привеждането в съответствие на националното законодателство с разпоредбите на европейското в тази област. Това предложение произтича от влезлите в сила регламенти за допълнение на Регламент (ЕС) № 965/2012 на Комисията от 5 октомври 2012 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с въздушните операции в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета, а именно: Регламент (ЕС) № 800/2013 на Комисията от 14 август 2013 година за изменение на Регламент (ЕС) № 965/2012 за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с въздушните операции в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (ЕС) № 379/2014 на Комисията от 7 април 2014 година за изменение на Регламент (ЕС) № 965/2012 на Комисията за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с въздушните операции в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета. С посочените регламенти се въвеждат нови изисквания, свързани с декларирането на намерение за извършване на нетърговски полети, с издаване на разрешения за високорискови специализирани търговски операции, както и с експлоатационните изисквания за извършването на специализирани търговски и нетърговски операции.

Също така разпоредбата предвижда на авиационните оператори, които извършват специализирани операции, но експлоатират нетипово сертифицирани въздухоплавателни средства, да бъде издавано национално свидетелство за авиационен оператор за специализирани операции.

8. По отношение  измененията и допълненията в чл. 120, ал. 4:

а) относно т. 9:

С предлаганото изменение се въвеждат правни основания за събирането на държавни такси за извършваните услуги по издаване на посочените в разпоредбата документи, произтичащи от чл. 64, ал. 2 от ЗГВ – предложен за изменение чрез настоящия ЗИД на ЗГВ.

б) относно т. 28:

Създава се основание за събиране на такса за издаване на удостоверение по чл. 119з, ал.1 от законопроекта, тъй като се създава нов вид административна услуга.

9. По отношение на ал.3 в чл.122к:

Предложението за допълнение на чл. 122к, ал. 3 е във връзка издадено Официално уведомително писмо от страна на Европейската комисия по повод Нарушение № 2014/4241 по повод отхвърлянето от ГД ГВА на жалбата на комитета на ползвателите на летище София срещу решението на летище София за определяне на летищните такси за 2013 г. на основание липса на доказани представителни правомощия от жалбоподателите. Чрез предлаганото изменение текстът се прецизира, като настоящото предложение е включено в официалната позиция на Република България, изпратена  до Европейската комисия. В този смисъл е и заключението на ЕК, формулирано в Официалното уведомително писмо относно Нарушение № 2014/4241, като на стр. 5, в т. 3 „Искания за намеса от страна на независимия надзорен орган“ е направен извод, че „ползвателите не разполагат с информация за такива условия, свързани, inter alia, с представянето на доказателства за „представителните правомощия“ на жалбоподателите“.

В хода на воденото съдебно производство, образувано по жалба на авиокомпанията „Луфтханза“ срещу индивидуален административен акт на ГД ГВА от 2013 г. за определянето на летищните такси на „Летище София“ ЕАД от началото на съдебното производство от страна на Независимия надзорен орган бяха посочвани нормативните основания, обосноваващи недопустимостта на жалбата на представителя на посочената авиокомпания поради недоказване по установения ред на неговата представителна власт.

Беше изготвен и изпратен отговор на Официалното уведомително писмо до  ЕК, предвиждащ създаването на изрична разпоредба в специалния закон – ЗГВ, регламентираща, че при обжалване на решението на летищния оператор по реда на глава Х „В“ от ЗГВ ползвателите на летището (т.е. авиокомпаниите) е необходимо да разполагат с правомощия за това, предоставени им от принципала (търговеца авиокомпания). По този начин и съгласно действащото в страната общо процесуално законодателство, относно упълномощаването на представители в административните производства пред национални административни органи, се постига както яснота, така и пълно съответствие с действащото законодателство.

10. По отношение на глава ІХ Б ( чл. 119з - 119 к):

В чл. 13 от Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО се съдържа правна възможност да бъдат оправомощени от страна на държавата – членка на ЕС квалифицирани лица, които по съответния специален ред, установен в националното законодателство, да извършват определени задачи за сертифициране.

Предложените разпоредби на новата глава ІХ „Б“ от законопроекта предвиждат условията, реда и изискванията  за оправомощаване на квалифицирани лица от страна на компетентния орган по прилагането на цитирания регламент.

Необходимо е да се има предвид, че подобен механизъм е допустим и по стандартите на ИКАО. В т. 2.2.9 от глава ІІ – „Задължения на държавата“, от Документ 8335 „Ръководство по процедурите за експлоатационно инспектиране, сертифициране и постоянен надзор“, разработен и издаден от ИКАО за целите на прилагането на Анекс VІ към Чикагската конвенция е предвидена подобна възможност за договарящите държави по смисъла на конвенцията.

Разработена е процедура, която да съответства с основните изисквания, съдържащи се в приложение V от Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО, респ. цитираната уредба по стандартите на ИКАО.

По отношение изискването за система за качество, същата ще бъде съобразена с вида дейност, за която заявителят ще кандидатства.

При прилагането на посочените разпоредби от тази глава се прилагат изискванията, съдържащи се съответно във всеки от регламентите за изпълнение на базовия Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО (ARА. GEN. 205 от Регламент (ЕС) № 1178/2011 на Комисията от 3 ноември 2011 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с екипажите на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета, ARO.GEN.205 от Регламент (ЕС) № 965/2012 на Комисията от 5 октомври 2012 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с въздушните операции в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета).

 Всеки от тези регламенти  по изпълнението на базовия Регламент № 216/2008 ще се прилага съответно спрямо всяка от дейностите, свързани със  сертифицирането, така и с дейности, представляващи осъществяване на отделни елементи от надзора на безопасността в различните авиационни дейности (поддържане на постоянната летателна годност, лицензиране на авиационния персонал и т.н.). В този смисъл е налице действаща и относима материално – правна уредба от законодателството на ЕС, която ще бъде съответно приложима към всяка от дейностите, за осъществяването на която даден заявител ще получи права от страна на ГД ГВА.

В чл. 13, изр. второ от Регламент № 216/2008 изрично се съдържа  изискването крайният оправомощаващ акт да бъде издаден от компетентния орган. В този смисъл оправомощените лица ще получат само удостоверение за целите на извършваната от тях дейност по сертифицирането и по дейностите, представляващи осъществяване на отделни елементи от надзора на безопасността.

Ето защо е необходимо да се подчертае, че с въвеждането на националните разпоредби по прилагането на чл. 13 във вр. с Приложение V от цитирания базов регламент на ЕС в областта на гражданското въздухоплаване (Регламент № 216/2008), държавата няма да дерогира отговорността си по надзор по спазването на изискванията за издаване на удостоверение на оправомощените лица.

С въведените разпоредби ще се създаде правен механизъм за осъществяване на по-ефективен сертификационен процес за целите на осъществяването на различните аспекти на авиационната индустрия. 

Посредством предложените изменения ще се постигне облекчаване на административната тежест по отношение на индустрията и постигането на една по-голяма ефективност при обслужването на заявителите.

Квалифицираните лица, получили оправомощаване от ГД „ГВА“ при прилагането на новосъздадената глава IX“Б“ от ЗГВ ще бъдат под постоянен надзор на ГД ГВА и ще осъществяват дейност единствено в пределите на обхвата, за който ще бъдат изрично оправомощени. Оправомощаването е отменимо във всеки един момент, когато за оправомощените субекти се установи несъответствие с нормативните изисквания.

11. По отношение  по допълненията в чл. 143:

а) По  т. 20 и 21 от ал.1:

Обезпечава се оптималното осъществяване на правомощията на инспекторите в ГД ГВА. Разпоредбата цели осигуряване на съдействие от страна на проверяваните субекти.

б) По ал. 3: 

- По т.1 и 1а: изискванията за компетентност на персонала на съответните работни места са различни и сертифицирането е конкретно. Служители, които проверяват пътници и ръчни багажи, не могат да проверяват регистриран багаж или товари и поща, тъй като списъците на забранените предмети в тези три категории (ръчен, регистриран багаж и товари и поща), са различни. Така например, забранени предмети в ръчния багаж са разрешени в регистриран багаж, в товари и поща. Забранени предмети в стоките за полета и летището са забранени в ръчния багаж, но някои от тях са разрешени в регистрирания багаж, товарите и пощата. Същевременно, служители, които извършват например контрол на достъпа, не е необходимо да имат компетенциите на тези, които работят с техническо оборудване за разкриване на самоделни взривни устройства и т.н.

- По т. 3: с регламентиране на изискването за програма за сигурност на пълноправен контрольор (регулиран агент), то следва да има и административно-наказателна разпоредба в случай, че този субект не представи такава в указаните срокове.

- По т. 4: нерядко сроковете, поставени от страна на ГД ГВА, не се спазват от летищните оператори, авиационните оператори, операторите по наземно обслужване, пълноправните контрольори (регулирани агенти), доставчика на аеронавигационно обслужване, което затруднява работата на инспекторите. Несъответствията не се отстраняват в разумни срокове, така че не би могло да се извърши навременна верификация на предприетите действия, поради липса на план с коригиращи действия, предоставен в разумен срок.

- По отношение на предложените за отмяна текстове на т.5 и 6 – разпоредбите, изменени с цел персонализиране на отговорността, се добавят на съответното им систематично място в ал.4 на чл.143 от ЗГВ като т.6 и т.7. Изменението цели персонализиране на административно-наказателната отговорност на правнозадължените субекти. Вместо за юридическите лица се предвижда отговорността да е насочена към конкретните служители, изпълняващи дейности по сигурността. По този начин ще се постигне по-висока ефективност при осъществяването на законоустановените им задължения. С предложеното изменение се очаква повишаване качеството на изпълнението на задълженията на служителите по сигурността на територията на гражданските летища за обществено ползване на територията на страната ни предвид усложнената международна обстановка.

- По т. 8:  изменението цели да се прекрати досегашната практика на доставчици, които предоставят услуги по обучение чрез лица, които нямат компетентност в конкретната област на преподаване, нямат познания, умения и практически опит. Например преподавател или инструктор, който няма опит в обслужване на товари и поща в т.ч. проверки с техническо оборудване, да не може да предлага такова обучение. По този начин доставчиците на обучение ще започнат да предлагат по-качествени услуги, като наемат специалисти в съответната област.

- По т. 8а: Разпоредбата се създава, за да се осигури, че редът за издаване на тези документи е установен в подзаконов нормативен акт: в чл. 21 и чл. 23 и чл. 23а от Наредба № 27 от 31.03.2000 г. за авиационните учебни центрове ще бъде спазван.

Последователността на обучението по авиационна сигурност е посочена в Приложение I – 3 „Етапи в обучението и развитие на квалификацията на различните групи персонал“ от Националната програма за обучение и сертифициране по сигурност в гражданското въздухоплаване“. Тези етапи са свързани логически и знанията в тях са с надграждащ ефект.

- По т. 8б: информацията, която се предоставя чрез обученията по авиационна сигурност, е недостъпна за широката общественост и следва лицата, до които тя достига, да са преминали успешно цялостна проверка, съгласно чл. 16о, ал. 2 от ЗГВ.

Понятието „информация, недостъпна за широката общественост“ не представлява легална дефиниция по смисъла на законодателството по сигурността, възприето в правната уредба на Европейския съюз. Става дума за понятие, насочващо по-скоро към познатото в националната ни правна доктрина понятие за правен институт. Най-общо уредбата на посочения институт се съдържа в чл. 18 от Регламент № 300/2008, както следва:

 „По правило Комисията публикува мерките, които пряко засягат пътниците. Следните документи обаче се смятат за класифицирани документи на ЕС по смисъла на Решение 2001/844/ЕО, ЕОВС, Евратом:

а) мерките и процедурите, посочени в чл. 4, параграфи 3 и 4, член 6, параграф 1 и член 7 параграф 1, ако съдържат чувствителна по отношение на сигурността информация“ – мерките и процедурите в чл. 4 са въведени в Националната програма за сигурност в гражданското въздухоплаване, като значителна част от текстовете съдържат информация от Решение на Комисията С (2015) 8005 за установяване на подробни мерки за прилагането на общите основни стандарти за сигурност във въздухоплаването, съдържащо информация съгласно чл. 18, буква а) от Регламент (ЕО) № 300/2008.“

Уредбата на института се съдържа в други атове на ЕС, уреждащи авиационната сигурност. В този смисъл напр. в т. 11.1.5 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1998 на Комисията от 5 ноември 2015 година за установяване на подробни мерки за прилагането на общите основни стандарти за сигурност във въздухоплаването, се сочи:

„Цялостните проверки или проверките преди назначаване на работа трябва да са приключили, преди лицето да премине каквото и да е обучение по сигурността, свързано с достъп до информация, която е недостъпна за широката общественост. Цялостните проверки се повтарят на редовни интервали, ненадвишаващи пет години.“

- По т. 13:  По отношение термина „План за действия при актове на незаконна намеса в гражданското въздухоплаване“  е необходимо да се съобрази, че същият е разработен в изпълнение на чл. 16г, ал. 2, т. 2а от ЗГВ. Той е влязъл в сила с РМС № 2 от 09.01.2009 г. и през 2014 г. е актуализиран с ПМС № 469 от 3.07.2014 г. (планът е с гриф „поверително“), в отговор на терористичния акт на 18.07.2012 г. на летище Сарафово и във връзка с усложняващата се международна обстановка.

За гражданските летища за обществено ползване е необходимо да бъде осигурено и поддържано непрекъснато високо равнище на сигурност както на територията на сградата, ката и на летателното поле и прилежащите му съоръжения. Целта на този план е, да се упражнява регулярно координацията, взаимодействията и действията (при различни предварително разработени сценарии) между летището, неговите ползватели и държавните органи; спазване на правилата за субординация, ред за докладване на събитията, ред за предприемане на конкретни ответни действия. В него е записана т. 11 „Поддържане на готовност за изпълнение на плана“, в която се изисква „за усвояване на плановете най-малко един годишно се провеждат пълномащабни учения с цел практическо отработване на действията съгласно плана. Не по-малко от два пъти годишно провежда тренировки по практическо отработване на отделни елементи от плана”.

Съгласно т. 11 „Поддържане на готовност за изпълнение на плана“ от „План за действия при актове на незаконна намеса в гражданското въздухоплаване“, приет с Решение № 469 от 3 юли 2014 г. се изисква „за усвояване на плановете най-малко един годишно се провеждат пълномащабни учения с цел практическо отработване на действията съгласно плана. Не по-малко от два пъти годишно провежда тренировки по практическо отработване на отделни елементи от плана”.

в) По ал. 4:

- Относно т.4: С предложената редакция на чл. 143, ал. 4, т. 4 се цели изпълнение на изискванията на т. 1.2.3.5 д) от Регламент ЕС № 1998/2015 г., който постановява, че пропуск или идентификационна карта се връщат незабавно на издаващия орган при изтичане на срока на валидност. По този начин санкцията ще мотивира своевременното връщане на пропуските и ще се осъществи необходимата превенция относно евентуални опит на неупълномощен достъп до летищата и зоните за сигурност в тях.

- Относно т. 6 и 7:

Със създадените т. 6 и т.7 в ал.4 от чл. 143 се регламентира административно-наказателна отговорност към всеки служител, допуснал неизпълнение на мерките. С промяната се постига изпълнение на чл. 21 „Санкции” от Регламент ЕО № 300/2008, който изисква „...предвидените санкции следва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи.”

г) С т.73 в § 3 от Допълнителните разпоредби се създава легално определение за „пълноправен контрольор“ (регулиран агент), което се съдържа в т. 26 на чл. 3 от Регламент  (ЕО) № 300/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2008 година относно общите правила в областта на сигурността на гражданското въздухоплаване и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2320/2002. Предложението е обусловено от обстоятелството, че в утвърдените национални програми по сигурността към момента двата термина „пълноправен контрольор“ и „регулиран агент“ се употребяват като равнозначни по смисъл. Въведеното понятие е записано по този начин с цел осигуряване на безспорност при прилагането на въпросните програми от страна на индустрията.

Лице за контакти:

Ралица Пеева - Началник отдел "Правен и икономическо регулиране"
тел. 02/937 10 78
e-mail: RPeeva@caa.bg